每一個判例都值得仔細回味。
案件名稱: Kong
Yunming （孔允明） v The
Director of Social Welfare
案件號碼: FACV 2/2013
標籤: 司法覆核，相稱性原則，綜合社會保障援助
案情:
(來自法律參考資料系統,中文摘要,並非判決書的一部分)
1. 2005年11月，上訴人獲中國內地當局簽發單程證來香港與丈夫定居。丈夫在她來港後翌日逝世。2006年3月，上訴人申請綜合社會保障援助（綜援）。社會福利署署長拒絕她的申請，理由是自2004年1月1日起，所有綜援申請人按規定必須已居港至少七年。2004年之前，綜援申請資格在居港條件方面是居港一年。署長亦拒絕就上訴人的情況行使酌情權寬免該項居港規定。上訴人就署長拒絕批予綜援向社會保障上訴委員會提出上訴。該項上訴被駁回。
2. 上訴人提出司法覆核，質疑綜援計劃下的七年居港規定是否符合憲法。原訟法庭及上訴法庭均裁定該項規定合憲。上訴人繼而向終審法院提出上訴。
訴訟歷史:
高等法院原訴法庭，HCAL 127/2008， 23/06/2009，上訴人司法覆核失敗。綜援申請資格規定必須已居港至少七年符合憲法。
高等法院上訴庭，CACV 185/2009， 17/02/2012， 上訴人上訴失敗。高等法院上訴庭於31/08/2012拒絕了上訴人上訴至終審法院的申請。
終審法院，FACV 2/ 2013， 17/12/2013， 一致裁定上訴得直。綜援申請資格規定必須已居港至少七年的規定違反憲法。
終審法院判決書:
本案的主要爭議:
導言
本案的判決引發了廣泛爭議。罕有的，有香港市民到終審法院示威；罕有的，律政司司長需要在二○一四年法律年度開啟典禮演辭中堅定的維護法院的權威；罕有的，終審法院首席法官利用在嶺南大學的演講，進一步闡明終審法院在本案中秉持的立場。
就 筆者觀察，市民對本案的爭議，主要體現在實際操作層面，並非法律層面。在法律層面，筆者基於自己並不扎實的法律知識，認為這份判決是一份有很高品質的判 決。它不僅瀝青了一些法律上的灰色地帶；而且明確地向行政當局指明，在調整這類觸及社會安全網的政策時，需要遵循的法律原則。
在實際操作的層面，筆者以小人之心揣度，爭議之處可能是基於本案上訴人的特殊身份和本案的社會背景。本案的上訴人原為內地人士。2005年底，56歲的她獲得單程證來到香港。來到香港第二天，她的丈夫就不幸去世了。她的丈夫是香港永久居民，並從1985年起已申領綜援。上訴人抵港，成為香港居民，但是並非香港永久居民。上訴人面臨的困苦,可想而知。上訴人向社會福利署申請綜援被拒，上訴至社會保障上訴委員會再次遭拒。司法覆核的費用由法律援助負擔。也就是說，在很多市民眼中，這場官司無論輸贏都是市民買單。更進一步，政府提高綜援申請資格在居港條件方面的要求,發生在2003年香港經濟特別低迷的時期。政府和市民對大量的綜援申請和發放可能帶來的財政壓力感到擔憂也是可以理解的。
筆者認為，終審法院的這個判決並沒有否定政府在處理社會經濟事務方面的努力，也沒有干預行政當局負責處理相關政策的權利和責任。終審法院只是明確地指出，行政當局制定政策或是改變政策的做法要合理。而在涉及受到基本法或是第383章
《香 港人權法案條例》保護的居民權利時，檢驗政府施政行為是否合理的標準就是相稱性標準。而在本案中，行政當局在改變其政策，將綜援申請資格在居港條件方面從 一年提高到七年的時候，並不符合相稱性的標準，因此是不合理的。由於綜援涉及的是一項香港居民的基本法權利（基本法第36條），這種不合理的政策改變就是違反基本法的。
相稱性標準
相稱性標準（Proportionality Test），是一個既簡單，又複雜的法律概念。說它簡單，是因為這個標準相比普通法系另外一個常用來檢驗政府政策合理性的標準，“Wednesbury案中不合理的情況”，更加清晰易明。說它複雜，是因為這個概念來自於大陸法系。有普通法系的法律學者指出，相稱性標準並不適合在普通法系使用（Goodwin,‘The Last Defence of
Wednesbury’, [2012] 445-467 Public
Law）。究竟是運用相稱性標準還是Wednesbury標準來驗證政府政策的合理性，即使是法官們也往往意見不一。
簡單說來，在應用相稱性標準時，法院應自問：
（1）立法的目的是否有充分的重要性，是否有充分理由限制基本權利；
（2）為達到此立法目的所採用的方法是否與該立法的目的有合理的關聯；
（3）這種方法對權利或自由的損害是否必要。
有時，還可能涉及第四個問題：（4）平衡衝突的利益時，做法是否公平。
什麼時候適用相稱性原則
在英國加入歐洲人權公約，英格議會通過了《人權法案1998》之後，相稱性標準就被引入到英國的普通法中。香港在頒佈第383章
《香港人權法案條例》的時候也有同樣的效果。在那之後，普遍認為，凡涉及限制香港人權法案條例中所規定的權利時，法庭應當使用相稱性標準。
相稱性原則在社會經濟問題中的應用
本案涉及的是行政當局對社會經濟問題的政策的改變。在香港，法院一般對此類案件採取克制的態度。換句話說，就是儘量不干預。法庭如此行事的理由一般是因為此類問題牽涉甚廣， 法庭沒有足夠的專業能力去評估一個政策的好壞。所以，法庭干預此類政策的門檻非常高。
在本案中，終審法院常任法官李義法官在判決書第39段明確了法庭在處理這類針對行政當局處理社會經濟問題的政策的覆核時應當採用的辦法：
（1）確定被涉及的憲法權利，包括基本法規定的權利，和第383章
《香港人權法案條例》規定的權利；
（2）確定立法當局或是行政當局受爭議的損害或是限制該權利的處理方法；
（3）法庭要自問這種限制是否以合法的社會目標為目的；
（4）確定了該目標之後，法庭要自問這種受爭議的限制是否同所指向的目標有合理的關聯，並且與該目標的方向一致；
（5）這種限制方法是否是相稱的，或者說，與此相反，該方法過分地損害了受保護的權利。
相稱性原則在本案中的應用
在本案中，法庭認定，涉及的憲法權利是基本法第36條：香港居民對社會福利的權利。同時法庭同意，行政當局在處理此類事務方面有較寬泛的酌情權（判決書，第42段）。而且，法庭重申了在 Fok
Chun Wa v Hospital Authority [2012] HKEC 471 (CFA) 一案中，終審法院首席法官馬道立的判詞，“以居留地作為獲得社會福利的資格通常會獲得法庭的支持，而且一般也沒有理由懷疑此種做法的合理性”（判決書，第42段）。
法庭認為，本案中對獲得社會福利的資格的限制與合法的社會目標有合理的關聯。因此此類限制只有在明顯地沒有合理的理由做支援的情況下，才會被宣告不相稱（判決書，第43段）。
需要指出的是，申訴人和答辯人雙方均同意，社會福利署拒絕申訴人的綜援申請的唯一理由是申請人的居港時間未達到七年。而這項居港七年的要求並非對所有新移民都適用。18歲以下兒童和于2004年已經成為香港居民的人士都得到豁免。還有一些人士可以酌情獲得豁免。
接下來，法庭開始對行政當局將綜援申請資格在居港條件方面由居港一年提高到居港七年的理由作了分析。
省錢
終審法院強調通過限制憲法性權利的方法達到的目的必須是合法的社會目標。省錢本身不是合法的目標。這裡要考慮減少財政支出的目的和效果（判決書，第49段）。
在本案中，政府的理由並不僅僅是省錢，而是以綜援計畫可以持久的運營為目的。這個論點得到了高等法院原訴法庭和上訴庭的認可。
但是終審法院在對政府提出的理據進行了逐一分析後，認定這些理據都不成立。
單程證
政府指出，單程證制度是解決香港人口增長和組成的最重要的政策。從1997年到2001年間，93%的人口增長來自於這個制度。這個制度有效的緩解了家庭團聚的問題。政府的政策是為這些新移民提供便利，因此政府需要做好相關的配套工作。單程證制度保證了每天進入香港的這類居民不會超過150名。而這150個名額中，有60個名額是分配給了18歲以下兒童。夫妻兩地分居10年以上的，有30個名額。兒童顯然需要家長照顧。而這些兒童又通常比他們的在內地的父親或是母親早一步到香港。因此家庭團聚的問題就衍生出來。從2002年起，內地當局放寬了這類人士的雙程證簽注。這在一定程度上緩解了家庭團聚的問題。並且讓這些家庭在決定定居香港之前有機會瞭解香港的生存環境。
但是，法庭提出的問題是，這和將綜援的申請資格由居港一年提升到七年有什麼關係？首先，法庭指出，單程證制度是為了促進家庭團聚。未成年的兒童獲得優先，是因為他們比較容易融入社會。現實中，他們在內地的父親或是母親（絕大多數是母親）， 通過雙程證來港照顧他們，並最終在香港定居。如果他們的家庭窮困，他們當然希望能夠得到社會福利的援助。這與單程證制度也是吻合的。將綜援的申請資格由居 港一年提升到七年，從單程證制度的角度來看，是完全不合理的。從法庭的角度來看，為貫徹單程證制度，這種規定應該廢除。判決書，第H段。
香港的老齡化問題
法 庭研究了香港老齡化問題的資料，並且認可政府應當為緩解此類問題制定政策，保障社會福利體系能夠長久的運營。但從法庭得到的資料來看，吸引內地的年輕血液 進入到香港，正是政府緩解這個社會問題的一劑良藥。而未成年兒童來港理應得到父母的照顧。政府應當想辦法幫助解決這些家庭面臨的困難，而不是與之相反。
況 且，以香港老齡化問題嚴重，政府需要保障社會資源可以持續地負擔養老的費用為理由，提高綜援對居港條件的要求，在法庭看來，也是站不住腳的。因為，事實 是，只有年長的新移民被排除在綜援之外。而他們的人數只占總體新移民的一小部分。這些年長的新移民本身已經是單程證制度下處於低優先順序的一群，他們只能 獲得少數名額。
而長者津貼的發放已經有很嚴格的標準，連續居港5的年過60的長者才有資格。
因此法庭認為，綜援在這方面的開支是有限的，不足以合理的支持提高綜援的申請資格的政策調整。（判決書，第I節）
綜援的開支增幅
法 庭接著探討了政府在綜援的開支增幅問題上採取的一些措施。法庭支援了政府降低綜援和社會保障金的標準金額的做法。但是法庭否定了將居港年限提升至七年可以 有效地緩解綜援開支增幅的問題的論點。在研究了各種提交給法庭的資料後，法庭發現，由於很多類別的人士都被豁免，真正受七年限制影響的人士對於綜援的開支 負擔比重非常小。判決書，第J節。
其他的理由
政府其他的理由也一一被法庭駁回，例如：
· 統一的資格期限。比如和申請公屋的資格期限保持一 致，但卻將無居住年期限制的公共醫療衛生服務作為特例排除在外。法庭同意，若把公共醫療衛生服務納入統一的資格期限當中，將讓這個服務體系失去其功能。但 是同樣的，法庭也看不到為什麼獲得綜援的居港期限需要和成為永久居民的居港期限保持一致。判決書，第K.1節。
· 對社會經濟的貢獻。法庭不但反駁了這些領取綜援的 人對社會經濟沒有貢獻的論調，更進一步地，法庭指出這些人士對社會做出了有價值的貢獻。他們一方面緩解了香港人口老齡化的問題，另一方面幫助了未成年的兒 童融入到香港社會，而且還避免了分裂的家庭引發的社會問題。他們唯一需要解決的是最基本的生活保障。因此，他們沒有對社會經濟做出貢獻的理由，顯然不成 立。況且，法庭看到，早在1970年，香港政府就否定了這種社會無貢獻論。判決書，第K.2節。
· 財政赤字。政府的另外一個理由是避免出現財政赤字。但是就連政府自己也只是將綜援的七年居港要求作為一個背景因素，在2003年的財政赤字的問題上加以考慮的。法庭從得到的政府年財政收入表上看到的是，除了2003和2008年政府出現財政赤字外，其他年份都是財政盈餘。而且，從財政報表上可以清晰地看到，影響財政的主要因素是稅收和外匯基金的收入，看不到綜援的七年措施對財政赤字的緩解作用。
提前預告，慈善團體和署長的酌情權（判決書，第L節）
法庭認為，將政府調整申請綜援的居港條件由一年提升至七年的政策提前在內地做了廣泛報導並不能使一個不合理的政策合理化。
是否有慈善團體幫助這些窮困的居民也不是政府可以放棄其憲政職責的理由。
最後，署長的酌情權只在例外的情況下使用。署長頒發的指引將這種例外的門檻設定的非常高。以至於本案的申請人在經濟方面極為困苦也不能獲得豁免。
因此，政府關於提高綜援申請資格的居港條件由一年變為七年的做法，與他所要達到的合法的目標之間，沒有合理的關聯。（判決書，第143段）
結論
在本案中
· 政府未能提供合理的理由解釋其對綜援申請資格的居港條件由一年提高到七年的做法，與他其所要達到的合法的目標之間的合理關聯；
因此，政府的這項政策改變是違憲的。
注意，此判例並沒有說政府設定居港條件為一年是不合法的。違憲的是政府將這個年限由一年提高到七年的做法。
其他一些值得回味的地方
學會問問題
這 份終審法院的判決讓很多人大感意外。其實從這份判決書中可以學到的一點，就是作為一名律師，需要學會如何問問題，問什麼樣的問題。此案在高等法院原訴法庭 和上訴法庭中爭辯的焦點都是申請人是否遭到了歧視性待遇。這是一個比較難打的論點，而兩級法院都認定這裡沒有歧視的問題。
可是終審法院需要解決的問題是，政府的政策調整是否是違憲的。而申訴人的申訴理據，來自于其原本依法有權在香港居住滿一年後獲得資格申請綜援。這個問題的提出，全面地改變了整個案件的面貌。
學會問問題，多麼的重要啊。
與Fok
Chun Wa一案的分別
在Fok Chun
Wa v Hospital Authority [2012] HKEC 471 (CFA)一案中，受到挑戰的是政府提高了公立醫院對於非香港居民的孕婦產子的收費。在該判決中，終審法院認為，政府基於居留地作為獲得社會福利的資格通常會獲得法庭的支持，而且一般也沒有理由懷疑此種做法的合理性。
現在，一個明顯的問題就是，如何解讀這兩份判例。
筆者的不成熟的看法是，在Fok Chun
Wah一案中，申請人本身並不是香港居民。她一開始就需要面對如何引用基本法第三章的問題。基本法第三章，“居民的基本權利和義務”是以香港居民為對象的。因此，非香港居民的身份說明Fok Chun Wah一案中的申請人並沒有以香港作為居留地。因此醫管局在Fok Chun Wah一案中的做法是合理的。法庭沒有理由去干預這個做法。
然而，在本案中，申請人是香港居民，以香港為居留地。雖然申請人尚未可以聲稱以香港為永久居留地，但是她已經符合基本法第三章當中香港居民的條件。因此，簡單的以居留時間的長短作為限制，就需要政府的進一步解釋。
其實，在很多類似的案件當中都可以看到，法庭對於政府任意的設定一個時間作為對獲得某種社會福利的限制，經常不予以支持。比如，要求香港居民為獲得綜援，一年以內不可以離港超過56天的做法，就被宣佈為不合理。Yao Man Fai George v
Director of Social Welfare [2011] 1 HKLRD A2 (CFI)。
基本法第36條
筆者看到有些評論指出，基本法第36條的原文是“香港居民有依法享受社會福利的權利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護”， “依法”包括依照政府制定的社會福利政策和相關的法規。因此這些評論認為終審法院是越權判案。
首先，“依法”，既包括依照政府制定的社會福利政策和相關的法規，也包括基本法，還包括普通法下的適用原則。這幾方面一起，構成了“法”。當政府制定的社會福利政策和相關的法規與基本法或是普通法的法律原則相違背的時候，法庭就要檢查政府和立法機關制定的政策法規是否違憲。
其次，基本法第145條規定，“香港特別行政區政府在原有社會福利制度的基礎上，根據經濟條件和社會需要，自行制定其發展、改進的政策”。而對於本案，對居港期限為一年的要求是1997年以前就已經實施的措施。因此政府可以對此做出改變，但是這個改變要受基本法第36條的約束。
因此，這個邏輯是這樣的。申請人為香港居民，有資格申請綜援。而按照香港原有的社會福利制度，她有資格在香港居留一年後依法申請綜援。政府對這項政策做出了調整，使她無法在居港一年後就可以領取綜援。政府有權出這種調整。但是政府在做出這項調整的時候要依法調整。而這裡的“法”包括普通法下對基本法居民的基本權利保護的相稱性標準。政府無法滿足相稱性標準的要求，因此政府的這項調整是違“法”的。因為保護這個基本權利的法是基本法，因此這個違法的調整就是違憲的。
英文的判決書
香港法院的判決書，絕大部分是英文撰寫。近些年，中文判決書開始增多。但是由於香港實行的是普通法，很多判例原則來自於英國，而加拿大，澳大利亞，新加坡和南非的判例都時常被引用。所以英文判決書還是有絕對數量的優勢。
英文判決書的優勢，是讓各個普通法系的法院比較容易參考各地的判例。這樣做，使得各地法院的審判在照顧了各地獨特的社會文化環境後，可以達至一個比較高的水準。
但是英文判決書的劣勢，是它本身與大多數香港市民脫節。以中文為母語的大多數香港人對判決書的理解可能僅限於媒體的報導。這樣的二手資訊增加了對判決的誤解的可能性。本案中，一些評論對基本法第36條的理解，就與法庭出現了偏差。而終審法院在本案的判決書中其實是有解答這個問題的。
筆者無意評論媒體和公眾對法庭審判的評論。毋庸置疑，媒體和公眾的關注，是保證司法公正的重要一環。筆者作為一個法律專業的初學者，僅僅希望能盡自己綿薄之力，為更多的人提供多一個管道瞭解香港法庭的判決書的意義。
如 同筆者已經提到的那樣，筆者的評論其實也是二手資訊。筆者自己的法律水準有限，也無從保證資訊的準確性。如果要求法官同時具備高水準的中文和英文能力，將 所有判決書均以中英文兩個版本發佈，這實在是太高的要求了。所以即使無法彌補二手資訊可能帶來的不足，筆者也願意盡力而為，為公眾提供這樣一個平臺。如果 能對任何人能有一些幫助，筆者將非常榮幸。
關於審判的速度
多 年以來，各級法庭法官人數不足的情況一直是司法界比較關心的話題。一方面，司法界對法官的期望頗高。在遴選法官方面，一直秉持審慎的原則。另一方面，各級 法官人手不足，可能會導致案件久拖不決，對當事人也不公平。而且，法官的工作量過大也會給法官帶來巨大的壓力，對審判的品質也會有影響。
若為刑事案件，根據第383章
《香港人權法案條例》，第8條，第11（2）（丙）法案，“被告有權獲得立即受審，不得無故稽延”。
終審法院首席法官馬道立法官在二○一四年法律年度開啟典禮演辭中指出“無論根據任何標準，以我們所處理案件的數量和複雜程度而言，本港司法機構的規模相對細小”。 而根據這份演辭，香港的法官及司法人員編制人數為193位。“倘若考慮增加法官的數目，就必須確保有足夠的法庭數目和辦公地方，才能配合人手的擴充。與此同時，其他後勤支援方面，自然亦要加以考慮。”
有資料顯示，各級法院在最近幾年均有相當數量的法官到達退休年齡。法官隊伍的新舊更替，將是一件艱巨的工作。
本案並非刑事案件。上訴人於2008年10月申請法援入稟, 2009年6月獲得初審判決。從排期到審訊（審訊日為2009年5月19日和20日），輪候時間大概為210~240日。根據香港司法機構2013年年報（http://www.judiciary.gov.hk/en/publications/annu_rept_2013/txtchi/report.html），民事案件的平均輪候時間的目標為180日。而2011年實際輪候時間為231日，2012年為244日，2013年為261日。當然，這與高等法院原訴法庭受理的案件逐年增加也有關係。
本案從入稟到獲得終審法院判決，前後歷時5年。上訴人本人也從非香港永久居民成為了香港永久居民。這當中必定充滿了辛酸與滄桑。
關於香港居民
在香港，一個比較特殊的身份，就是居民身份。居民身份與國籍是兩個概念。根據基本法第二十四條：“香港特別行政區居民，簡稱香港居民，包括永久性居民和非永久性居民。”而香港居民既可能是中國籍，也可能是非中國籍。而基本法中，除第二十六條：“香港特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權”外， 整個第三章，“居民的基本權利和義務”都是以香港居民為對象。也就是說，在基本法第三章規定的居民的基本權利和義務中，除了在選舉和被選舉權上有所不同以外，香港永久居民和香港非永久居民在其他權利和義務方面沒有分別。
關於律政司司長維護法院的權威
當法院的判決受到社會非議的時候，依照普通法系的傳統，律政司司長應當挺身而出維護法院的權威。而本案判決一出，社會上反對聲音很大。甚至有人到終審法院前示威。所以，律政司司長在二○一四年法律年度開啟典禮演辭中（http://www.doj.gov.hk/chi/public/pdf/2014/pr20140113c1.pdf），堅定地指出：“法庭處理什麼案件不盡由法官決定。即使案件可能極具爭議性，當案件依據相關法律程式展開後，法官別無他選，必須依據相關法律和證據判案”， （演辭第6段）。“諸如涉及《基本法》賦與的權利或環保議題等案件，很多具爭議性的判決往往引起傳媒關注，甚或引發激烈辯論。此種情況完全可以理解”，（演辭第7段）。“然而，就法庭判決作恰當的討論甚或批評是一回事，但辱罵性的攻擊，或會削弱司法獨立和公眾對司法制度的信心的不當行為則完全是另一回事”，（演辭第8段）。“但有一點令人關注的是，辱罵式的批評有冒起的跡象。有個別人士更表示會蒐集一些他們認為有政治偏見的法官，要求他們辭退。即使這些人士的主觀意圖也許是出於好意，此等行為也不應予以鼓勵”，（演辭第10段）。“當法庭受到不恰當的攻擊時，政府有憲制責任解釋及維護司法獨立的根本原則。律政司將會毫不猶豫地採取必要措施維護司法獨立”，（演辭第10段）。
關於律師
- 代表上訴人的是資深大律師陳文敏先生及大律師潘熙先生，由法律援助署指派、鄧王周廖成利律師行延聘
- 代表答辯人的是御用大律師Pannick勳爵及大律師陳樂信先生，由由律政司延聘。
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